A 3 anos do final da vigência, Plano Nacional de Educação apresenta 45% das metas em retrocesso e sofre com falta de dados

A Campanha Nacional pelo Direito à Educação lança nesta segunda-feira (20) seu 8º Balanço anual do Plano Nacional de Educação (PNE). O documento apresenta dados da situação atual de cada uma das 20 metas do Plano e avalia seu cumprimento ao longo do tempo. 

Às vésperas do final da vigência do Plano, o cenário é de abandono. Além da baixa taxa de avanço em praticamente todas as metas, 45% delas estão atualmente em retrocesso e a situação pode ser ainda pior. Dada a grande falta de informações atualizadas, não é possível afirmar com certeza a gravidade dos atrasos e retrocessos.

Como indica o balanço, se observa um grave problema na disponibilização de dados oficiais. Das 20 metas do PNE, 8 não possuem dados abertos suficientes para serem completamente avaliadas. Em alguns casos só conseguimos dados por meio da Lei de Acesso à Informação e em outros, não recebemos resposta.

ACESSE O RESUMO-EXECUTIVO DO BALANÇO

Além disso, os dados coletados até 2021 indicam que 15 metas não estão cumpridas. Entre as 5 metas parcialmente cumpridas estão aquelas que já estavam avançadas no momento da aprovação da Lei em 2014, não indicando propriamente progresso do sistema educacional.

A edição deste ano do Balanço também mostra que, dos 38 dispositivos em andamento que servem como parâmetro para as metas, apenas 5 avançam em ritmo suficiente para serem cumpridos até o final da vigência do Plano. Isso representa uma taxa de descumprimento da Lei de cerca de 86%.

A vigência do PNE tem sido marcada pela austeridade fiscal que se aprofundou nesse período e não saiu de cena desde a aprovação da EC 95/2016 do Teto de Gastos, comprometendo de maneira crítica os recursos da educação. Como é possível perceber, a situação é preocupante e o cumprimento do PNE não vai avançar sem os investimentos adequados.

O balanço será apresentado em audiência pública no Senado Federal na segunda (20), às 15h. 

Abaixo segue um resumo geral desta edição do Balanço:

RETROCESSO

META 2: Universalizar o ensino fundamental de 9 anos para toda a população de 6 a 14 anos e garantir que pelo menos 95% dos alunos concluam essa etapa na idade recomendada, até o último ano de vigência deste PNE.

O número de crianças nessa faixa etária que não frequentam nem concluíram a etapa quase dobrou de 2020 para 2021, saltando de 540 mil para 1,072 milhão. Também houve queda no percentual de jovens concluindo o ensino fundamental na idade adequada. No segundo trimestre de 2020, esse percentual era de 81,9%, caindo para 81,1% em 2021. Com isso, o saldo do período de 2014 a 2021 é de um avanço médio de 1,5 ponto percentual ao ano, cerca de metade do necessário ao cumprimento da meta no prazo.

META 3: Universalizar, até 2016, o atendimento escolar para toda a população de 15 a 17 anos e elevar, até o final do período de vigência deste PNE, a taxa líquida de matrículas no Ensino Médio para 85%.

Entre os anos de 2020 e 2021, houve queda na taxa líquida de frequência ao ensino médio, interrompendo uma sequência de altas que ainda não era suficiente para o cumprimento do dispositivo no prazo. O descumprimento desta meta, seus passos lentos e o cenário pós-pandêmico reforçam a necessidade de atenção e financiamento adequados a todas as etapas da educação básica, já que o ensino médio é o encerramento deste primeiro ciclo. Um marco negativo foi a Reforma do Ensino Médio, feita sem abertura às críticas de especialistas e da sociedade, prevendo abertura à privatização e uma proposta de currículo mínimo através de “itinerários formativos”.

META 6: Oferecer Educação em tempo integral em, no mínimo, 50% das escolas públicas, de forma a atender, pelo menos, 25% dos(as) alunos(as) da Educação Básica.

A meta 6 apresenta uma das situações mais graves em relação ao seu cumprimento, uma vez que em seus dois dispositivos os níveis caíram entre 2014 e 2021, ao invés de subir. Os indicadores apontam também significativa oscilação na oferta de educação em tempo integral, o que pode ser atribuído pelo menos em parte a problemas de continuidade nas políticas voltadas a esse tipo de atendimento durante o período. 

META 10: Oferecer, no mínimo, 25% das matrículas de Educação de Jovens e Adultos, nos ensinos Fundamental e Médio, na forma integrada à educação profissional.

O indicador de monitoramento da meta 10 denuncia, junto aos indicadores da meta 9, o abandono da educação de jovens e adultos (EJA) por parte dos governos. A meta estabelece que ao fim da vigência do Plano Nacional de Educação 25% das matrículas na modalidade de EJA estejam vinculadas à educação profissional. No ano de 2021, apenas 2,2%, ou 64.945 das 2.962.322 matrículas de EJA eram integradas à profissionalização, um percentual abaixo dos já distantes 2,8% observados no início do Plano.

META 11: Triplicar as matrículas da Educação Profissional Técnica de nível médio, assegurando a qualidade da oferta e pelo menos 50% da expansão no segmento público.

Em relação a 2013, a educação profissional técnica de nível médio (EPTNM) cresceu exclusivamente na rede pública, que chegou, em 2021, a 316 mil novas matrículas, enquanto a rede privada encolheu em 223 matrículas durante a vigência do Plano. A reforma do ensino médio trouxe, com a inclusão da formação técnica e profissional entre os possíveis “itinerários formativos” para a etapa, a possibilidade de uma expansão acelerada de matrículas que se aproxime do objetivo estabelecido na meta 11. No entanto, essa expansão vem acompanhada de sérias dúvidas em relação à manutenção da qualidade prevista na mesma meta, uma vez que a reforma trouxe, além do formato questionável dos itinerários, a possibilidade de profissionais sem formação docente lecionarem disciplinas do itinerário profissionalizante e a possibilidade de oferecimento de até 30% do ensino médio no formato de educação a distância (EaD).

META 12: Elevar a taxa bruta de matrícula na Educação Superior para 50% e a taxa líquida para 33% da população de 18 a 24 anos, assegurada a qualidade da oferta e expansão para, pelo menos, 40% das novas matrículas, no segmento público.

Se o primeiro objetivo da meta 12 já demandava um aumento do ritmo de avanço observado até 2020, o cenário ficou ainda mais grave em 2021, com a queda de 1,5 ponto percentual em relação ao ano anterior. A situação é similar para o segundo objetivo, que caiu de 26,9% para 25,8% entre 2020 e 2021, no contexto da pandemia de Covid-19 e da série de cortes na educação superior. Outro fator a ser corrigido é a alta concentração de matrículas na rede privada. Até 2020, apenas 3,6% das novas matrículas desde 2013 haviam sido criadas na rede pública, muito abaixo do valor mínimo estabelecido de 40%.

META 14: Elevar gradualmente o número de matrículas na pós-graduação stricto sensu, de modo a atingir a titulação anual de 60.000 mestres e 25.000 doutores.

Até 2019, o aumento anual médio vinha sendo aproximadamente o dobro desse número, o que sugeria o cumprimento do dispositivo antes do prazo. Em 2020, porém, apenas 20 mil novos doutores foram titulados, uma grande queda em relação ao ano anterior, de modo que o cumprimento deste dispositivo no prazo estará em risco caso o impacto da série de cortes no ensino superior, agravado pela crise de COVID, não seja revertido.

META 19: Assegurar condições, no prazo de 2 anos, para a efetivação da gestão democrática da educação, associada a critérios técnicos de mérito e desempenho e à consulta pública à comunidade escolar, no âmbito das escolas públicas, prevendo recursos e apoio técnico da União para tanto.

Com o agravamento da crise política no país sob o governo Bolsonaro, as diretrizes que marcam a participação da comunidade escolar e da sociedade civil na formulação e no monitoramento de políticas educacionais têm sido enfraquecidas. Face evidente deste fenômeno, o processo de militarização de escolas incentivado pelo atual governo evolui em franca oposição aos princípios mais básicos de gestão democrática ao importar para o contexto educacional valores, práticas e profissionais adaptados à obediência e submissão hierárquica. Há casos documentados, como o do estado do Paraná, onde a própria implementação das escolas cívico-militares se deu em confronto com as diretrizes já existentes de consulta à comunidade. É preciso que a gestão democrática seja a base da construção do Sistema Nacional de Educação.

META 20: Ampliar o investimento público em Educação pública de forma a atingir, no mínimo, o patamar de 7% do Produto Interno Bruto (PIB) do País no 5º ano de vigência desta Lei e, no mínimo, o equivalente a 10% do PIB ao final do decênio.

A meta 20 é fundamental para o cumprimento do restante do Plano Nacional de Educação. Por esse motivo, também é instrumental para entender o estado de descumprimento do Plano. Para 2019, o PNE previa uma destinação de 7% do PIB para a educação, o que dificilmente foi atingido, já que os gastos estiveram em torno de 5% de 2015 a 2017, tendo uma queda ao invés de subir. A austeridade fiscal que se aprofundou nesse período não saiu de cena desde a aprovação da EC 95/2016 do Teto de Gastos.

FALTAM DADOS ATUALIZADOS

META 1: Universalizar, até 2016, a educação infantil na pré-escola para as crianças de 4 a 5 anos de idade e ampliar a oferta de educação infantil em creches de forma a atender, no mínimo, 50% das crianças de até 3 anos até o final da vigência deste PNE.

Dada a não divulgação da edição 2020 da PNAD Contínua - Educação, não foi possível atualizar os indicadores desta meta em relação ao último Balanço do PNE. A única informação encontrada sobre a publicação no site do instituto trata do seu adiamento para novembro de 2021, prazo que também não foi cumprido. Neste cenário, é fundamental um maior nível de transparência por parte do IBGE sobre eventuais problemas com a pesquisa e/ou sua divulgação.

META 4: Universalizar, para a população de 4 a 17 anos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação, o acesso à educação básica e ao atendimento educacional especializado, preferencialmente na rede regular de ensino, com garantia de sistema educacional inclusivo, de salas de recursos multifuncionais, classes, escolas ou serviços especializados, públicos ou conveniados.

O monitoramento dos dispositivos da meta 4 enfrenta gravíssimos problemas relacionados à falta de informações. Com a restrição no detalhamento dos microdados publicados pelo INEP, ocorrida no início de 2022, mesmo o cálculo do percentual de alunos de 4 a 17 anos com necessidades especiais que frequentam classes comuns ficou prejudicado, sendo agora possível fazer apenas a análise de matrículas, e não mais por aluno, amplificando as lacunas informacionais sobre o tema. Ainda, o dispositivo relacionado à universalização do Atendimento Educacional Especializado é o mais prejudicado por falta de informações, uma vez que o Censo da Educação Básica, realizado pelo INEP, não coleta dados sobre a demanda deste tipo de atendimento.

META 5: Alfabetizar todas as crianças, no máximo, até o final do 3º ano do Ensino Fundamental.

Para o monitoramento da meta 5, foi usada uma definição de 2015 pelo MEC sobre os níveis adequados de aprendizagem medida pela Avaliação Nacional de Alfabetização - ANA. De acordo com essa métrica, os resultados da avaliação das crianças do 3º ano do ensino fundamental nas áreas de leitura, escrita e matemática apontam, ainda que de forma limitada pelo caráter do exame, níveis distantes dos propostos na meta 5. Outro ponto a ser levantado é a pressão sobre os sistemas de ensino por resultados na avaliação de alfabetização, que pode causar prejuízos à qualidade educacional na forma de um foco precoce no letramento e da consequente supressão de outras experiências e atividades que também são fundamentais para o desenvolvimento pleno da criança.

META 6: Oferecer Educação em tempo integral em, no mínimo, 50% das escolas públicas, de forma a atender, pelo menos, 25% dos(as) alunos(as) da Educação Básica.

A meta 6 apresenta uma das situações mais graves em relação ao seu cumprimento. Desde o início de 2022, soma-se ainda a esse cenário os entraves ao monitoramento independente dessa meta impostos a partir do conjunto altamente restrito de dados oriundos do Censo da Educação Básica que passou a ser divulgado pelo INEP. Com isso, foi necessário obter os valores dos indicadores para o ano de 2021 por meio da Lei de Acesso à Informação.

META 13: Elevar a qualidade da Educação Superior pela ampliação da proporção de mestres e doutores do corpo docente em efetivo exercício no conjunto do sistema de Educação Superior para 75%, sendo, do total, no mínimo, 35% doutores.

Com o novo formato limitado pelo qual o INEP passou a divulgar os dados do Censo da Educação Superior, não foi possível a atualização dos indicadores para o ano de 2020. Assim, o ano mais recente da série é 2019, no qual a porcentagem de professores do ensino superior privado que possuía doutorado era 25,7%, menos da metade do percentual observado na rede pública. Se mantiver o ritmo em que avançou até aquele ano, a rede privada cumprirá até 2024 a proporção de mestres e doutores entre seu corpo docente, mas não a proporção de doutores.

META 16: Formar, em nível de pós-graduação, 50% dos professores da Educação Básica, até o último ano de vigência deste PNE, e garantir a todos os(as) profissionais da Educação Básica formação continuada em sua área de atuação, considerando as necessidades, demandas e contextualizações dos sistemas de ensino.

Desde 2014 o primeiro objetivo da meta 16 vem aumentando a 1,9 pontos percentuais por ano, em média, o que é pouco maior do que o ritmo necessário para atingir o nível disposto no PNE, mas para materializar o cumprimento do objetivo é necessário manter o ritmo observado. O formato restrito de divulgação do Censo da Educação Básica implementado no início deste ano não permite mais o cálculo dos indicadores desta meta. Assim, os dados de 2021 tiveram que ser obtidos via Lei de Acesso à Informação. Em 2021, dos 2.230.891 docentes em atividade na educação básica, 1.233.192 ainda não haviam recebido qualquer tipo de formação continuada.

META 18: Assegurar, no prazo de 2 anos, a existência de planos de carreira para os(as) profissionais da Educação Básica e Superior pública de todos os sistemas de ensino e, para o plano de carreira dos(as) profissionais da Educação Básica pública, tomar como referência o piso salarial nacional profissional, definido em lei federal, nos termos do inciso VIII do art. 206 da Constituição Federal.

Para além do atraso no cumprimento desta meta, é grave a ausência de dados adequadamente atualizados que permitam verificar a correção deste quadro. É requisito básico, portanto urgente, que o governo federal organize a coleta ao menos bianual das informações necessárias ao monitoramento desta e de todas as metas do Plano, seja por meio de reorganização das pesquisas já existentes, seja pelo desenvolvimento de novos instrumentos.

META 19: Assegurar condições, no prazo de 2 anos, para a efetivação da gestão democrática da educação, associada a critérios técnicos de mérito e desempenho e à consulta pública à comunidade escolar, no âmbito das escolas públicas, prevendo recursos e apoio técnico da União para tanto.

Em 2021, a maioria dos colegiados intraescolares sequer existia nas escolas públicas brasileiras. De todos os conselhos escolares, associações de pais e mestres e grêmios estudantis que deveriam existir em todas as escolas municipais, apenas 35% de fato existiam. Nas escolas estaduais, eram 54%, e nas federais 52%. Quando se trata do processo de seleção de diretores, apenas 13% daqueles gerindo escolas estaduais chegaram ao cargo através de critérios técnicos aliados à eleição com participação da comunidade. Nas escolas federais, o número cai para 8%, e nas municipais para 4%. O formato restrito de divulgação do Censo da Educação Básica implementado no início deste ano não permite mais o cálculo deste indicador, de forma que os dados de 2021 tiveram que ser obtidos via Lei de Acesso à Informação.

PARCIALMENTE CUMPRIDO

META 7: Fomentar a qualidade da educação básica em todas etapas e modalidades, com melhoria do fluxo escolar e da aprendizagem de modo a atingir as seguintes médias nacionais para o Ideb.

Durante o PNE, o Ideb tem mantido um padrão de superação das metas nos anos iniciais do ensino fundamental, o que poderia ser atribuído à implantação do ensino fundamental de 9 anos, no qual as crianças passam a entrar aos 6 anos de idade, e não mais aos 7, como anteriormente. Para os anos finais do ensino fundamental, o Ideb se mantém próximo às metas, mas sem cumpri-las. No ensino médio, o quadro, que vinha sendo de estagnação até o ano de 2017, apresentou uma melhora significativa entre esse ano e 2019, o último com dados disponíveis. Ao discutir o Ideb, que se baseia no desempenho de alunos em testes padronizados, é válido fazer ressalvas sobre o papel desse tipo de avaliação como medida de qualidade de ensino, já que há controvérsias principalmente sobre o uso e a interpretação que são feitos de seus resultados.

META 11: Triplicar as matrículas da Educação Profissional Técnica de nível médio, assegurando a qualidade da oferta e pelo menos 50% da expansão no segmento público.

Em relação a 2013, último ano com dados conhecidos quando da aprovação do PNE e sua meta 11, a educação profissional técnica de nível médio (EPTNM) cresceu exclusivamente na rede pública, que chegou, em 2021, a 316 mil novas matrículas. Porém o ritmo total de expansão de aproximadamente 40 mil matrículas ao ano está muito aquém das 296 mil anuais necessárias para cumprir o previsto no Plano Nacional de Educação até 2024.

META 13: Elevar a qualidade da Educação Superior pela ampliação da proporção de mestres e doutores do corpo docente em efetivo exercício no conjunto do sistema de Educação Superior para 75%, sendo, do total, no mínimo, 35% doutores.

Já em 2014 estava superado o dispositivo da meta 13 que diz respeito aos doutores em exercício docente no conjunto do sistema de Educação Superior. Similarmente, a proporção de docentes na Educação Superior que possuía mestrado ou doutorado em 2014 estava tão próxima do nível prescrito que em 2015, nove anos antes do prazo, já era superior a esse objetivo. Essa situação contradiz o propósito de ter um Plano que oriente os avanços educacionais, além de ir contra a diretriz de melhoria da qualidade da educação expressa no artigo 2º da lei que o aprova.

META 14: Elevar gradualmente o número de matrículas na pós-graduação stricto sensu, de modo a atingir a titulação anual de 60.000 mestres e 25.000 doutores.

Para 2024, a meta 14 do Plano Nacional de Educação determina que o número de mestres titulados seja igual a 60 mil. Esse nível foi superado em 2017, o que se manteve até 2020, mesmo com a forte queda naquele ano, já no contexto da crise de COVID-19. Já para o cumprimento do dispositivo que diz respeito à formação de doutores, é necessário passar gradualmente dos 17.286 titulados em 2014 para 25.000 em 2024. Em 2020, porém, apenas 20 mil novos doutores foram titulados, uma grande queda em relação ao ano anterior, de modo que o cumprimento deste dispositivo no prazo estará em risco caso o impacto da série de cortes no ensino superior, agravado pela crise de COVID, não seja revertido.

META 16: Formar, em nível de pós-graduação, 50% dos professores da Educação Básica, até o último ano de vigência deste PNE, e garantir a todos os(as) profissionais da Educação Básica formação continuada em sua área de atuação, considerando as necessidades, demandas e contextualizações dos sistemas de ensino.

Um dos objetivos estabelecidos na meta 16 do Plano Nacional de Educação é que a porcentagem de docentes da educação básica pós-graduados seja igual a 50% em 2024. Desde 2014, essa porcentagem vem aumentando 1,9 pontos percentuais por ano, em média, o que é pouco mais do que o ritmo necessário para atingir o nível disposto no PNE, mas para materializar o cumprimento do objetivo é necessário manter o ritmo observado.

RITMO LENTO

Nenhuma das metas do PNE em andamento possui todos os seus dispositivos com ritmo de avanço suficiente para ser plenamente cumprida até 2024. Isso significa que todas as metas possuem entraves para sua plena realização, com dispositivos avançando em ritmo lento. Além das já citadas acima, destacamos as seguintes:

META 8: Elevar a escolaridade média da população de 18 a 29 anos, de modo a alcançar no mínimo 12 anos de estudo no último ano de vigência deste Plano, para as populações do campo, da região de menor escolaridade no País e dos 25% mais pobres, e igualar a escolaridade média entre negros e não negros declarados à Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

A meta 8 tem tido diferentes níveis de sucesso entre seus dispositivos, ainda que de modo geral se possa dizer que, por um lado, nenhum tenha sofrido queda a partir de 2020 ou 2019 e, por outro, nenhum deles esteja avançando o suficiente para ser cumprido no prazo.

META 9: Elevar a taxa de alfabetização da população com 15 anos ou mais para 93,5% até 2015 e, até o final da vigência deste PNE, erradicar o analfabetismo absoluto e reduzir em 50% a taxa de analfabetismo funcional.

Como acontece em outros dispositivos do Plano Nacional de Educação, a taxa de 93,5% esperada para a alfabetização dos brasileiros em 2015 não foi cumprida no prazo. Só 2 anos depois, em 2017, isso aconteceu. Sem uma aceleração, a perspectiva é que o objetivo de universalização estabelecido para 2024 também não seja cumprido no prazo. Até lá, é preciso garantir o direito à educação que foi até agora negado a essas pessoas, que são quase 9 milhões, um contingente maior do que a população de muitos países.

META 15: Garantir, em regime de colaboração entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no prazo de 1 ano de vigência deste PNE, política nacional de formação dos profissionais da educação de que tratam os incisos I, II e III do caput do art. 61 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, assegurado que todos os professores e as professoras da educação básica possuam formação específica de nível superior, obtida em curso de licenciatura na área de conhecimento em que atuam.

Em nenhuma das etapas da educação básica o avanço no percentual de docências com formação adequada tem sido rápido o suficiente para que se atinja até 2024 o nível estipulado no plano. Em 2017, o Ministério da Educação lançou a Política Nacional de Formação de Professores, estabelecendo para o currículo dessa formação uma Base Nacional de Formação Docente. A política foi definida de forma impositiva pelo MEC, sem diálogo com as Instituições de Ensino Superior (IES), com os profissionais da educação básica ou com as entidades que os representam. Isso consiste em grave retrocesso para a efetivação de um Sistema Nacional de Educação e de um PNE que levem em consideração a articulação entre formação inicial, formação continuada e condições de trabalho, de salário e de carreira dos profissionais da educação.